Dr. Jorge Horacio Gentile
Profesor Emérito de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional y de la Universidad Católica de Córdoba
Pautas para una Carta Orgánica Municipal
Se dan los representantes, elegidos democráticamente, de los vecinos de una ciudad, que tiene más de 10 mil habitantes, en la Provincia de Córdoba, de acuerdo con los principios de la Constitución Nacional y Provincial, que le reconocen, a dicha ciudad organizada como municipio, su autonomía institucional, político, administrativo, económico y financiero (art. 123 Constitución Nacional y 180 de la Constitución Provincial), dentro de su territorio, y su competencia no puede extenderse más allá de la zona a donde presta dicho municipios sus servicios.(art. 185 de la C.P.)
Entendemos que se trata de una constitución, como propusimos que se llamara la Carta Orgánica de la ciudad de Córdoba -sin que ello fuera aprobado-, y como lo llama a su “Estatuto Organizativo” de la ciudad autónoma de Buenos Aires, como lo denominó cuando lo autorizó a dictar la Constitución federal, en su artículo 129 introducido en la reforma de 1994. Ello es así porque es la ley fundamental y suprema de la ciudad, adonde se fijan los objetivos, metas y propósitos que asumen los que integran esta sociedad política vecinal, que se organiza junto a este tercer nivel estatal denominado municipio; distribuyendo sus competencias y atribuciones; que establece su gobierno y aprueba, por una transacción celebrada en su convención constituyente, las “reglas de juego” para que los distintos sectores políticos accedan al mismo, dado así legitimidad a sus instituciones y autoridades elegidas mediante estos procedimientos.
En la provincia de Córdoba tienen cartas orgánicas las siguientes 19 ciudades:
Almafuerte, Alta Gracia, Arroyito, Bell Ville, Córdoba, Corral de Bustos, General Cabrera, Hernando, Laboulaye, La Falda, Las Varillas, Marcos Juárez, Morteros, Río Ceballos, Río Cuarto, Villa Allende, Villa Dolores, Villa María y Villa Nueva. El 15 de abril de 2007 fueron electos los convencionales que redactarán la carta orgánica de las ciudades de Villa Carlos Paz y de Río Tercero.
AUTONOMÍA ALCANCE Y CONTENIDO
La Constitución Nacional establece que “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administativo, económico y financiero.” (art. 123) Ello debe interpretarse que “el alcance y contenido” de la autonomía depende de los límites que le imponga la constitución de cada provincia.
Las Cartas, en la provincia de Córdoba, pueden adoptar distintas formas de gobierno (verbigracia: de comisión o con departamentos deliberativos y ejecutivos separados), pero deben asegurar:
1. El sistema representativo y republicano,con elección directa de sus autoridades, y el voto universal, igual secreto, obligatorio y de extranjeros.
2. La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor número de votos la mitad más uno de sus representantes.
3. Un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría.
4. Los derechos de iniciativa, referendum y revocatoria.
5. El reconocimiento de las Comisiones de Vecinos, con participación en la gestión municipal y respetando el régimen representativo y republicano. (art. 183 de la Constitución Provincial).
6. Las competencias que el Gobierno Provincial les delegue, dentro y fuera de su territorio. (art. 104 inc. 11 y 184 C.P.)
Alguna de estas pautas han sido cuestionada por ser limitativas de la plena autonomía de los municipios, como es el caso de la que refiere el punto 2, que premia con la mitad más uno de los concejales al partido que obtenga mayor número de votos, lo que se fundamentó en el querer asegurar la gobernabilidad, pero que indudablemente es un límite que debió ser juzgado por las convenciones constituyentes municipales y no por una norma de la Ley Fundamental Provincial.
El convencional constituyente de Marcos Juarez César Mussetta, en su momento, la cuestionó por inconstitucional ya que entendía que la autonomía municipal “es de igual naturaleza y contenido que la autonomía provincial, siendo sus poderes originarios preexistentes de las provincia y nunca delegados(...) Como principio general las constituciones provinciales no pueden determinar el quántum de la autonomía, porque ella está reconocida sin límites por la Constitución Nacional”. No comparto este criterio ya que no hay tales “poderes originarios preexistentes de las provincias y nunca delegados” y porque la Constitución Nacional le impone a las constituciones provinciales el fijar el “alcance y contenido de la autonomía. La Convención Constituyente de la ciudad de Córdoba en 1995 hizo una declaración pidiendo que el poder constituyente provincial reformara esta disposición que premiaba a la primera mayoría asignándole la mitad más uno de los concejales. Víctor Rubén Marcellino en su libro Cartas Orgánicas Municipales (Editorial Advocatus de 1994) entiende que “los municipios no tienen el carácter de entes preestatales, ni sus competencias derivan del derecho natural”, por lo que las “precisiones sobre la autonomía(...)habrá que buscarlas en el texto o en la interpretación del ordenamiento público provincial.” (pág. 114)
En igual sentido me parece objetable que se le impoga a los municipios la obligación de tener un Tribunal de Cuentas, cuando lo que hubiera sido suficiente decir que deben tener un órgano de control de sus recursos financieros y la gestión que se sostiene con los mismo, ya que podrían tener un sistema de contraloría como tienen la mayoría de los países de América, en cada municipio o entre varios de una misma región. Recordemos que a nivel nacional, la ley de administración financiera 24.156, abolió el Tribunal de Cuentas, institución de origen hispano anterior a la Revolución de Mayo, y lo reemplazó por la Auditoría General de la Nación, que en 1994 fue incorporada a la Constitución Nacional (art. 85).
Las leyes provinciales, lamentablemente, no han cumplido con el precepto constitucional de que los centros vecinales debe tener su personería jurídica otorgada y controlada por los municipios, y esta competencia la sigue ejerciendo el gobierno provincial a través de la Inspección de Sociedades Jurídicas. En la Convención Constituyente de 1987, dije respecto del inciso 5 del artículo 183 que “los municipios cuentan con facultades suficientes para otorgar la personería jurídico-municipal a estas instituciones (los centro vecinales), con los cuales haya plena facultad de adquirir derecho y contraer obligaciones, como ocurre en muchas situaciones actualmente, pero con la dificultad de tener que mantener su personería jurídica a través de los exigentes requisitos que tiene la Inspección Provincial de Sociedades Jurídicas.”
El artículo 186 de la Constitución Provincial reconoce a los municipios atribuciones: en materia de gobierno, administración, control, finanzas, personal, obras y servicios públicos, salubridad y moralidad pública, tránsito, protección ambiental, educación y cultura, faltas, limitaciones al dominio y expropiaciones, regulación urbanística y edilicia, además de las que le delege el gobierno Provincial, y cualquier otra de interés municipal.
Sus recursos provienen de impuestos, tasas, contribución de mejoras, coparticipación provincial, rentas, multas, donaciones, legados y subsidios (art. 188 C.P.) y pueden contraer empréstitos para obras públicas o conversión de la deuda ya existente (art. 189 C.P.).
Los municipios pueden hacer convenios para la realización de obras públicas, prestar servicios públicos o con fines de cooperación con otros municipios, comunas, con el gobierno de la Provincia, de la Nación (art. 190, 191 y 192 de la C.P.), o de municipalidades o estados extranjeros.
Los municipios carecen de autonomía judicial, como la tiene -en este momento- en materia contencioso administrativa y de faltas, la ciudad autónoma de Buenos Aires (art. 129 de la Constitución Nacional) y no pueden ejercer funciones judiciales o jurisdiccionales, pero pueden establecer procedimientos administrativos, aplicar multas, disponer demoliciones, clausuras, desalojos, secuestros, decomiso o destrucción de objetos, para lo cual puede recabar el auxilio de la fuerza pública y las ordenes judicial de allanamiento que correspondan. Pueden crear tribunales administrativos de faltas o convenir con la provincia el juzgamiento de ellas por tribunales que integran el Poder Judicial de la misma, como propusimos en la Convención Constituyente de la ciudad de Córdoba (art. 187 C.P.). La materia constitucional, contencioso administrativo y los conflictos internos del municipio o con otros municipios o con la Provincia son de competencia de la justicia provincial (art. 165 C.P.).
CONTENIDO DE LA CARTA ORGÁNICA
La Carta, como Constitución de una sociedad o cuerpo político ciudadano, se la dan los vecinos de una ciudad, a través de sus representantes, con el propósito de servir al bien común y para lo cual en la misma se crea un gobierno y una administración municipal, con facultades de dictar normas, realizar obras y prestar servicios públicos, sostenidos por recursos que aportan los ciudadanos, u otro niveles del Estado. Este gobierno elegido y en el que participan los vecinos debe estar al servicio de los mismos, que son las razón de ser de esta organización política. Se trata de un tercer nivel de organización estatal, que está por debajo y de acuerdo con el nivel del gobierno federal y provincial, y sujeto, en consecuencia, a lo que disponen las Constituciones Nacional y Provincial.
PREÁMBULO O DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS
Por ello la Carta debe contener una declaración de principios ( por ejemplo: en su preámbulo) en el que se exalte la dignidad de la persona, el respeto de los derechos humanos, en protección de los bienes superiores del hombre, como son la libertad, la vida y el trabajo, y de los exteriores a su persona, como el de propiedad y del ambiente, y se establezca que la organización de esta sociedad política ciudadana, presidida por el Estado Municipal, está integrada por hombres, creados por Dios libres e iguales, que desean convivir en justicia, que es la esencia del derecho, y fraternalmente, en la búsqueda solidaria de su felicidad, y con el propósito de conseguir el bien común.
Ello obliga, en consecuencia, a establecer en su texto dos partes, una referida a la Ciudad como Sociedad Política, y otra que tiene que ver con el Estado Municipal.
CIUDAD COMO SOCIEDAD POLÍTICA
En la primera parte se referirá:
1. Los Artículos de fe política, como le gustaba llamar a esta parte de las constituciones al maestro César Enrique Romero: que expondrá o ampliarán las declaraciones que sintéticamente se hacen en el preámbulo(si la Carta lo tiene); se fijarán los alcances de su autonomía; la forma de su gobierno; la publicidad de los actos de sus funcionarios y órganos; los principios éticos; la defensa política; sus relaciones con otros municipios, la región, la Provincia, el Estado federal o los municipios o estados extranjeros; los símbolos de la ciudad.
2. La Persona, que es finalmente la razón de ser por el que se organizan las sociedades política y los estados, que abarca: los derechos y deberes civiles, sociales y políticos de los vecinos, nacionales o extranjeros; de los turistas y de los que están de paso o transitan en la ciudad. De las personas de distinto sexo, de los niños, de los jóvenes, de los ancianos, de los que tienen diferentes capacidades, de los que integran grupos de riesgos, de los trabajadores, de los pobres y marginales, de los usuarios de servicios públicos y de los consumidores.
3. Las sociedades intermedias: los derechos de la familia, de los centros vecinales, de las organizaciones religiosas, de las empresas, de los medios de comunicación y de las ONGs.
4. Su territorio: sus límites, la traza urbana, los espacios públicos, aéreo y subsuelo, las zonas residenciales, industriales y turísticas.
5. Los principios fundamentales de las políticas de estado, o políticas especiales –como llama la Constitución Provincial-, como las referidas a: la cultura, la educación – con especial énfasis en la educación política-, a la salud, al empleo, a la asistencia social, a la seguridad, al ambiente, al turismo, al urbanismo, al tránsito, al transporte, al uso del agua, al patrimonio cultural, artístico e histórico, al paisaje, a la administración, a las finanzas, a los régimen de promoción y la estrategia y planificación para el futuro de la ciudad.
EL ESTADO MUNICIPAL
En la segunda parte tratará:
1. Del gobierno que la Carta reorganiza: que puede ser de comisión, como tienen las comunas de menos de dos mil habitantes en la provincia de Córdoba, que a su vez pueden o no contratar o designar a un administrador o gerente -como existen en los municipios norteamericanos-, para que se hagan cargo de la función ejecutiva; o en otra, como tienen actualmente todos las municipalidades, con o sin carta orgánica, en la provincia de Córdoba con un departamentos deliberativo, el Concejo Deliberante, y un departamento ejecutivo, el Intendente.
En esta parte se dispone respecto de su organización, elección de sus integrantes, suplencias o sustitución de funcionarios, atribuciones y procedimientos de funcionamiento y para la sanción y promulgación de ordenanzas y normas. Los requisitos, incompatibilidades e inhabilidades para ocupar cargos de gobierno, y el cupo por sexos.
En las convenciones se discute, generalmente, la composición de los órganos deliberativos, su forma de elección, si debe o no haber piso para acceder a la proporcionalidad que impone la Constitución, si puede haber tachas o preferencias cuando se vota, si las elecciones deben ser simultáneas o separadas de otras elecciones, si debe haber elecciones internas abierta en los partidos o alianza electorales, si hay o no viceintendente y si son posibles las reelecciones. La Constitución de Córdoba establece algunas normas rígidas, como el ya referido premio a la mayoría, que impiden innovar demasiado en estas materias.
Creo que en esta parte es necesario no olvidar todo lo que tiene que ver con el gobierno y la comunicación electrónica, indispensable para que las gestiones del gobierno y la administración y la relación entre gobernantes y gobernados y entre la administración y los administrados sea eficiente y fuida.
2. De los órganos de control: Tribunal de Cuentas, Junta de Ética, Defensor del Vecino, el Consejo o Junta Electoral, las relaciones con la Justicia.
3. De la Administración: su personal, sus reparticiones u órganos centralizados y descentralizados, los servicios y sus entes reguladores, y su organización financiera y tributaria.
El tema difícil de concretar es el de concurso de los ingresantes a la administración y el terminar con la corruptela de los prolongados interinatos, de los “contratados”, de los que trabajan porque tienen planes sociales, los monotributistas, los temporarios, y las demás formas de precarización del empleo público.
4. De la Participación ciudadana: en las elecciones, iniciativa; consulta y revocatoria popular; audiencias y asambleas públicas; banca del vecino; los consejos de centros vecinales, para la seguridad, de partidos políticos, económico y social, de la juventud, de la mujer, de la tercera edad; y el voluntariado.
5. De la reforma o enmienda de la Carta Orgánica Municipal, que se pueden hacerse, según las cartas actualmente vigentes, por una convención constituyente o a través de una ordenanza aprobada con una mayoría especial en el Concejo Deliberante y luego sea ratificada por una consulta popular vinculante.
Luego seguirán las disposiciones transitorias que nunca faltan en una norma de esta naturaleza.
Una buena Carta Orgánica debe ser el reflejo de las sanas intenciones de un vecindario que ama su ciudad y que pretende que ella sea el ámbito en que ellos, sus familias y las futuras generaciones desarrollen su personalidades, con respeto, con buena calidad de vida, con reglas de conducta claras y justas, con una administración transparente y eficiente, todo ello profundizando la amistad cívica y la búsqueda permanente del bien común.
Córdoba, setiembre de 2007.